Sozialräumliche Geflüchteten- und Integrationsarbeit im politischen Mehrebenensystem – Konzeptionelle Überlegungen aus dem Projekt INTESO

Thorsten Schlee, Katja Jepkens

Ziel des Forschungsprojekts INTESO [1] ist die Erprobung und forschende Begleitung eines sozialräumlichen Ansatzes zur Ausgestaltung von Integration und zur Erschließung lokaler Diversitätspotentiale. Es untersucht in zwei Düsseldorfer Stadtbezirken die Arbeit von sozialräumlich ausgerichteten Welcome Points. Die Welcome Points nehmen die Funktion einer Schnittstelle zwischen den lokalen Akteur_innengruppen und den zuständigen Institutionen und Akteur_innen der Landeshauptstadt Düsseldorf ein. INTESO fragt nach Bedingungen und Voraussetzungen einer sozialräumlichen Zuwanderungs- und Integrationsarbeit, der Rolle der Welcome Points und den Veränderungen im Sozialraum.

Der im Folgenden vorliegenden Reflexionen beschreiben die grundlegenden konzeptionellen Überlegungen für das Projekt. Siethematisieren (1) die Handlungsmöglichkeiten einer sozialräumlichen Integrationsarbeit im politischen Mehrebenensystem und schildern (2) die Ausgangslage in den beiden untersuchen Düsseldorfer Stadtbezirken, um daran anschließend die sozialräumlich konzipierten Welcome Points inhaltlich und organisatorisch vorzustellen. Auf dieser Basis werden (3) theoretische und forschungspraktische Feldzugänge umrissen, die ein begriffliches und methodisches Instrumentarium zur Erforschung einer Intermediären Instanz im Sozialraum liefern können.

1 Einleitung: Zur Notwendigkeit einer systematischen Darstellung sozialräumlicher Geflüchteten- und Integrationsarbeit

Die wesentlich durch internationale Krisensituationen ausgelösten Migrationsbewegungen der Jahre 2014, 2015 und 2016 versetzen das Feld kommunaler Integrationspolitik in eine noch nicht abgeschlossene Transformationsbewegung. Die Aufnahme, Unterbringung, Versorgung, wie auch die zunehmend in den Vordergrund rückende akzidentielle Inklusion von Geflüchteten in die gesellschaftlichen Teilsysteme (mit dem Fokus auf Bildung und Ökonomie) setzen die aufnehmenden Kommunen unter administrativen Handlungsdruck. Dieser Handlungsdruck verschärft sich angesichts der hochgradig politisierten Diskurse, die Migration und Flucht unter Aspekten der „Sicherheit“ und einer weder funktional noch rechtlich weiter zu bestimmenden oder zu bearbeitenden „kulturellen Identität“ zum Problem machen. Die Kommunen reagieren mit der (Weiter-)Entwicklung, Erprobung sowie Umsetzung neuer Formen des Verwaltungshandelns und mit der Etablierung von neuen Steuerungs- und Kooperationsstrukturen (Schamann/Kühn 2016, 31ff.). Dabei werden sie flankiert von Bundes-, Landes- oder auch Stiftungsprogrammen, die einen Beitrag zu gelungener „Integration vor Ort“ liefern sollen.

Die Strategien und Handlungspraxen der Kommunen, diesem administrativen wie auch politischen Handlungsdruck zu begegnen, weisen – soweit der Konsens wissenschaftlicher Beschreibung – dabei eine kaum zu kategorisierende Varianzbreite auf und die zahllosen Best-Practice-Beispiele wimmeln bereits langjährig nur so von guten Ideen (Bommes 2011, 197). [2] Diese Diversifikation lokaler Handlungspraxen schuldet sich unterschiedlichen Ausgangsbedingungen und lokalpolitisch induzierten Entwicklungspfaden. Die Ausgangsbedingungen betreffen die Größe der Kommune und ihre bislang gesammelten Erfahrungen im Bereich der Integration, die sich wiederum als abhängig vom Anteil der Bevölkerung ohne deutsche Staatsangehörigkeit oder mit Migrationshintergrund erweist (ILS 2016, 85f.). Aber nicht nur Größe und Bevölkerungsstruktur sind Faktoren der heterogenen Ausgestaltung lokaler Integrationsbemühungen, sondern auch lokalpolitische Schwerpunktsetzungen. Während einzelne Kommunen sich des Themas Migration frühzeitig annahmen, gerät das Thema in anderen Kommunen erst mit den bundespolitischen Initiativen und Programmen der 2000er Jahre in den Fokus der lokalen Agenda (Filsinger 2009, 287).

Das Forschungsprojekt INTESO verfolgt das zentrale Anliegen, sozialräumliche Veränderungen durch aktuelle Migrationsbewegungen empirisch nachzuzeichnen und die Möglichkeiten und Grenzen einer sozialräumlichen Integrationsarbeit auszutarieren. Dazu bedarf es der Reflexion von Aufgabenzuschnitten und Kompetenzen im politischen Mehrebenensystem (Kapitel 2, in diesem Beitrag nur in kurzer Form möglich). Daran anschließend werden die Untersuchungsregionen wie auch die von der Landeshauptstadt Düsseldorf implementierten Welcome Points als Intermediäre Instanzen im Sozialraum vorgestellt (Kapitel 3). Aus den geflüchteten- und integrationspolitischen Rahmungen und den lokalen Gegebenheiten lassen sich erste Komponenten für eine dichte Beschreibung sozialräumlicher Zuwanderungs- und Integrationsarbeit ableiten (Kapitel 4).

2 Die Rolle sozialräumlicher Integrationsarbeit im politischen Mehrebenensystem

Die Geflüchtetenaufnahme erfolgt in der Bundesrepublik Deutschland innerhalb des föderalen Systems mit geteilten und sich teilweise überschneidenden Zuständigkeiten verschiedener Ebenen und verschiedener institutionell verfestigter Problembearbeitungen und Funktionserfüllungen. Aus dieser föderalen Anlage ergibt sich das forschungspraktische Desiderat, die Wechselwirkungen zwischen lokalen wie auch sozialräumlichen Politiken auf der einen Seiten und den Akteur_innen, Institutionen und nicht zuletzt Programmstrukturen nachzuzeichnen, die auf europäischer, auf Bundes- oder Landesebene angesiedelt sind (Schamann 2017, 98f.; Tränhart/Weiss 2016) und Geflüchteten- und Integrationsarbeit vor Ort ausbuchstabieren.

Nachgelagert zur Europäischen und Bundesebene, die über die Aufnahme von Geflüchteten und deren mögliche Migrationswege entscheiden, sind die Länder für weite Teile der Migrationsverwaltung sowie für die integrationsrelevanten Gesetzgebungen in bildungspolitischen Belangen zuständig. Zugleich sind die Länder für die Unterbringung der Asylsuchenden während des Anerkennungsverfahrens zuständig. Die Asylsuchenden werden einer landesbetriebenen Erstaufnahmestelle in räumlicher Nähe zur jeweiligen Außenstelle des BAMF zugewiesen und nach einigen Tagen oder Wochen auf die Kommunen verteilt (Kluth 2016, 36). Das Aufgabengebiet der Länder erstreckt sich derart auf die Aufnahme, Unterbringung und Gewährung existenzsichernder Leistungen an Asylbewerber. Die Länder tragen dementsprechend auch die Kosten für die Unterbringung nach einem Bundesgesetz (§ 44 Asylverfahrensgesetz). Der Gestaltungsspielraum der Länder beschränkt sich jedoch auf die Entscheidung, ob die existenzsichernden Leistungen in Form von Sachleistungen oder Finanzmitteln erfolgt, oder in Kombinationsleistungen ausgeschüttet wird (Tränhart/Weiss 2016, 11).

Über Landesgesetze nehmen die Länder zudem Einfluss auf die Ausgestaltung kommunaler Geflüchteten- und Integrationsarbeit. Das „Gesetz zur Förderung der gesellschaftlichen Teilhabe und Integration in Nordrhein-Westfalen“ (Teilhabe- und Integrationsgesetz) zielt explizit auf eine landesweite Koordinierung kommunaler Integrationsbemühungen. Die damit entstehenden Kommunalen Integrationszentren entwickeln kommunale Lösungen für Integrationsaufgaben (§ 7 Teilhabe- und Integrationsgesetz) und mit der landesweiten Koordinierungsstelle der Kommunalen Integrationszentren (LaKI) wurde eine zentrale Informationssammelstelle für diese Bemühungen geschaffen. Das Gesetz sieht für die kommunalen Integrationszentren wesentlich eine Koordinationsfunktion vor. An der Schnittstelle der verschiedenen Handlungsfelder sind bestehende Vernetzungen zu fördern und neue zu initiieren. Zudem verpflichtet sich das Land die Maßnahmen freier Träger zu fördern, die „sich auf die Gestaltung des von gegenseitigem Respekt getragenen Zusammenlebens in Stadtteilen, Wohnquartieren und Nachbarschaften beziehen“, und „der Förderung des bürgerschaftlichen Engagements von und für Menschen mit Migrationshintergrund dienen sollen“ (§ 9 Teilhabe- und Integrationsgesetz).

Die Umsetzung dieser Aufgaben wird weitgehend an die Kommunen delegiert. Die Kommunalverwaltungen erweisen sich als unterste Ebene der Landesverwaltungen. In Nordrhein-Westfalen verpflichtet das Flüchtlingsaufnahmegesetz (FlüAG) die Gemeinden „Ausländische Flüchtlinge […] unterzubringen“ (§1), benennt die Modi der Verteilung der Geflüchteten auf die Kommunen (§3) und regelt die Höhe der Finanzzuweisungen des Landes an die Kommunen. Diese Finanzzuweisungen der Länder an die Kommunen fallen im Bundesvergleich sehr heterogen und zumeist für die Kommunen nicht kostendeckend aus (Aumüller/Daphi/Biesenkamp 2015, 26ff.). Neben den Aufgaben der Unterbringung und Existenzsicherung ist auch der Vollzug des Aufenthaltsrechts durch die kommunalen Ausländerbehörden, die in der Fachaufsicht der Landesinnenministerien bzw. der Regierungsbezirke stehen, eine delegierte Pflichtaufgabe der Kommunen.

Im Zeitverlauf geht es um die Organisation weiterführender Integrationsprozesse, die etwa die Inklusion in die Gesundheitsversorgung, in vorschulische und schulische Bildungseinrichtungen und nicht zuletzt in den Arbeitsmarkt betreffen. Christian Waldhoff (2016, 115) fasst den Themenkomplex Flucht und Integration dementsprechend als „typisches rechtliches Querschnittsproblem, das unterschiedliche Rechtsgebiete und unterschiedliche normhierarchische Stufen berührt.“ Zudem weist es eine Zeitdimension auf, da aus Anerkennungs- und Statusfragen Sozialhilfe- und Bildungsangelegenheiten werden. Diese – mit zunehmender Verweildauer auftretenden – Fragestellungen werden auf kommunaler Ebene bearbeitet. [3]

Insgesamt wird deutlich, dass die Kommunen in dem System von andernorts getroffenen Entscheidungen eher betroffene und vollziehende Institutionen mit sehr begrenzten, deshalb aber nicht weniger bedeutsamen Gestaltungsfreiheiten sind (Kluth 2016, 37). Für eine Systematisierung kommunaler Aufgaben bietet sich dementsprechend die Differenzierung nach Aufgabentypen in Auftragsangelegenheiten (Aufenthaltsangelegenheiten, Unterbringung, Ausschüttung von Unterhalt) und Selbstverwaltungsangelegenheiten an. Bei den Selbstverwaltungsangelegenheiten ist neuerlich zwischen Pflichtaufgaben (Bebauung, Kindergärten, Jugendhilfe, Sozialhilfe) und freiwilligen Aufgaben (Kultur- und Freizeiteinrichtungen, Bürgertreffs, aber auch die hier untersuchten Welcome Points usw.…) zu unterscheiden (Bogumil/Jann 2009, 104f.; Schamann 2017, 105ff.).

Bei Fragen der Ausgestaltung der Unterbringung, der Wegeplanung sowie auch bei Fragen des Kontaktes zu zivilgesellschaftlichen Akteur_innen vor Ort kommt mit den Stadtbezirkeneine weitere Instanz des politischen Mehrebensystems ins Spiel. Für Versuche sozialräumlicher Integrationssteuerung spielen sie insofern eine Rolle, als sie die kulturellen und sozialen Einrichtungen in Stadtbezirken unterhalten, ihr die unterbringungsrelevante lokale Wegeplanung obliegt und sie Vereine und Initiativen im Stadtbezirk betreut und fördert (§ 36 und § 37 GO NRW). Auf Stadtbezirksebene, auf der auch die Welcome Points angesiedelt sind, kommen die sozialräumlichen Kalkulationen und Erwägungen zum Tragen. Sozialräumliche Herangehensweisen, wie sie die Landeshauptstadt Düsseldorf mit der Einrichtung von Welcome Points intendiert, zielen vor allem auf die Herstellung von Legitimation von Zuwanderung und auf die effektive Koordination der verschiedenen integrationsrelevanten Handlungsfelder vor Ort.

3 Die Ausgangslage in den untersuchten Stadtbezirken

Bereits der Nationale Aktionsplan Integration benennt Sozialraumorientierung als zentrales Handlungsfeld der Integrationsarbeit (Bundesregierung 2012). Gleichzeitig führen zahlreiche kommunale Integrationskonzepte den Term Sozialraum oder Quartier (Krüger 2016, 4). Damit ist jedoch noch nicht viel über daran tatsächlich anschließende Handlungspraxen ausgesagt. Wir gehen davon aus, dass die Implementation sozialräumlicher Herangehensweisen im Feld der Migrations- und Integrationsarbeit – wie auch in Düsseldorf – erst im Zuge der neuesten Feldtransformationen vorangetrieben wird. Auch dies geschieht jeweils pfadabhängig. Zwar streuen sich sozialräumliche Ansätze auf so unterschiedliche Felder wie Inklusion (vgl. Bleck/van Rießen/Deinet 2017; Knopp/van Rießen 2014) oder die Bearbeitung des demografischen Wandels (van Rießen/Bleck/Knopp 2015; Bleck/van Rießen/Knopp 2017 im Erscheinen; van Rießen 2016). Die Themen Migration bzw. Integration und Sozialraum koppeln sich jedoch zumeist an Erfahrungen aus dem Programm Soziale Stadt (BBSR 2009; Gesemann/Roth/Aumüller 2012; Gesemann 2013, Gebhardt 2013).

In Nordrhein-Westfalen steht das „Teilhabe- und Integrationsgesetz“ mit der Einrichtung der Kommunalen Integrationszentren für eine Kalkulation, die auf lokale Netzwerkbildung setzt. Auch in anderen Ländern lassen sich derartige Entwicklungen in jüngerer Zeit beobachten. So zielt eine Förderung des Landes Schleswig-Holstein auf die Einrichtung „eines lokal abgestimmten Aufnahme- und Integrationsmanagement[s]“ (Ministerium für Inneres und Bundesangelegenheiten des Landes Schleswig-Holstein 2016). Auch der Berliner Entwurf zu einem „Masterplan Integration und Sicherheit“ führt konkrete Projekte mit örtlichem Bezug und Schwerpunktsetzung auf lokale Vernetzung (Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales Berlin 2016). Zugleich lässt sich mit Michael Bommes (2009, 93; vgl. auch Gesemann 2010, 26) nach wie vor festhalten, dass abseits der standardisierten Semantik von „Integration als Querschnittsaufgabe vor Ort“ kaum Datenmaterial zur Herausbildung kommunaler sozialräumlicher Handlungspraxen, Organisationsentwicklungen, ihrer Leistungsfähigkeit und Grenzen vorliegt. Im Folgenden werden die Geflüchtetensituation in Düsseldorf (3.1) mit Fokus auf die beiden untersuchten Stadtbezirke (3.2) wie auch die Hintergründe und Zielsetzungen der Welcome Points (3.3) als Intermediäre Instanzen im Sozialraum dargestellt.

3.1 Entwicklung der Unterbringung von Geflüchteten in der Landeshauptstadt Düsseldorf

Die Entwicklung der Zahl der in Düsseldorf lebenden Geflüchteten und neu Zugewanderten in den vergangenen drei Jahren spiegelt die bundesdeutschen Entwicklungen wieder. Bei den folgenden Zahlen ist zu unterscheiden zwischen

• Geflüchteten im Asylverfahren (nach § 3 AsylbLG)
• Geflüchteten mit verfestigtem Aufenthaltsstatus.

Die Zahl der in Düsseldorf lebenden neu Zugewanderten erhöhte sich im Lauf des Jahres 2014 stetig und signifikant. Im Jahr 2014 wurden 1.879 neu Zugewanderte aufgenommen. Am 01. Januar 2015 waren in Düsseldorf 2.339 Asyl suchende Personen und Geflüchtete, also auch ehemalige Flüchtlinge ohne eigenen Wohnraum untergebracht; zum Stichtag 01. Juni 2015 hat sich die Zahl auf 3.007 (durchschnittlich netto um 134 Personen je Monat) erhöht (Vorlage 001/ 22/2015)[4]. Zum Jahresende 2015 brachte die Landeshauptstadt Düsseldorf insgesamt 5.120 Geflüchtete unter. Zusätzlich wurden in Einrichtungen des Landes Nordrhein-Westfalen 1.600 Geflüchtete untergebracht (Landeshauptstadt Düsseldorf 2016). Gegenwärtig (Januar 2017) bringt die Landeshauptstadt Düsseldorf insgesamt 7.708 neu zugewanderte Personen unter. Davon befinden sich 4.079 Geflüchtete im Asylverfahren und 3.629 Geflüchtete mit verfestigtem Aufenthaltsstatus, die damit die Möglichkeit der Anmietung einer eigenen Wohnung haben (Landeshauptstadt Düsseldorf 2017).

Die Landeshauptstadt Düsseldorf reagierte mit der Einrichtung eines Runden Tisches Asyl, mit Vertreter_innen aus Verwaltung, Politik, Wohlfahrtsverbänden, Kirchen, Polizei, Wohnungsunternehmen und Flüchtlingsinitiativen im September 2014 sowie mit der Einrichtung der Funktion des/der Flüchtlingsbeauftragten im Februar 2015. Das im Juni 2015 verabschiedete Konzept zur Aufnahme, Unterbringung und Betreuung von Flüchtlingen (Vorlage 01/ 94/2016) sieht eine dezentrale Unterbringung der Geflüchteten in Unterkünften vor, wobei die Zahl der Bewohner_innen 200 Menschen im Regelfall nicht übersteigen soll (Vorlage 01/ 94/2016, 4).

3.2 Die Situation in den untersuchten Stadtbezirken

3.2.1 Datenlage

Die Sozialräumliche Gliederung der Landeshauptstadt Düsseldorf hält umfangreiches, nach Sozialräumen aufgeschlüsseltes Datenmaterial zu Bevölkerungs- und Bebauungsstruktur vor. Die dort identifizierten Sozialräume sind nicht identisch mit den jeweiligen Verwaltungsbezirken. Der Zuschnitt der 166 Sozialräume wurde aufgrund ihrer historischen Genese, ihrer baulichen Struktur sowie ihrer sozioökonomischen Situation wie auch auf Basis von Informationen von vor Ort tätigen Personen erstellt. 1997 als Instrument der Jugendhilfeplanung in Zusammenarbeit des Jugendamtes und des Amtes für Statistik und Wahlen entwickelt, dient die Sozialräumliche Gliederung inzwischen als Basis verschiedener Planungsprozesse der Landeshauptstadt Düsseldorf (Klein 2009). Sie liegt nunmehr in der dritten Fortschreibung 2011 vor (Landeshauptstadt Düsseldorf 2011). Eine weitere Fortschreibung mit an bauliche und bevölkerungsstrukturelle Veränderungen angepassten Sozialräumen wird im Laufe des Jahres 2017 fertiggestellt und verabschiedet.

Die Kooperation mit der Landeshauptstadt Düsseldorf ermöglicht einen laufenden Zugang zu der bevölkerungsstrukturellen Datenlage in den Stadtbezirken 5 und 6. Ausgearbeitet werden diese Daten in kurze Stadtteilprofile, die im Projektverlauf einen Überblick zu langfristigen Entwicklungen und aktuellen Trends in den Untersuchungsregionen liefern können.

Tabelle 1: Kurzprofil SB 5 und SB 6. Eigene Darstellung. Quellen: Landeshauptstadt Düsseldorf 2016a, 2016b, 2016c, 2017.

Sollten durch die verschiedenen Feldzugänge einzelne Handlungsfelder (Wohnen, Bildung, Arbeit, Zivilgesellschaft, …) offenkundig werden, die datengestützt weiterbearbeitet werden müssen, besteht ein prinzipieller Zugriff der Forschung auf die aktuelle Datenbasis der Landeshauptstadt. Die sozialräumliche Aufgliederung der Daten ermöglicht es, bei Bedarf auch unterhalb der zunächst dargestellten Stadtteilebene die sozialräumlichen Veränderungen abzulesen und darzustellen.

3.2.2 Unterbringung von Geflüchteten in den Untersuchungsregionen

Die beiden Stadtbezirke im Düsseldorfer Norden unterscheiden sich hinsichtlich ihrer Bevölkerungsstruktur, ihrer Bebauungs- und Bevölkerungsdichte und ihrer Anbindung an die Gesamtstadt. Daraus ergeben sich – das zeigen die ersten Feldzugänge – erhebliche Unterschiede bestehender Vernetzungen. Der Grad der Fragmentierung und auch die selbst zugesprochene Zugehörigkeit zur Gesamtstadt erweisen sich – so lässt sich in einer ersten Arbeitshypothese formulieren – als Bedingungsfaktoren für stadtbezirksweite, integrierte oder auf Subeinheiten (Stadtteile) fragmentierte Kommunikationsnetzwerke. Daraus wiederum ergeben sich unterschiedliche Herausforderungen für die auf Stadtbezirksebene angesiedelten Welcome Points. Es gilt im Forschungsverlauf weitere solcher Differenzfaktoren zu ermitteln, die es ermöglichen, ein generalisierbares Modell sozialräumlicher Integrationssteuerung zu entwickeln, das die praxisnahen Erfahrungen zweier unterschiedlicher Bezirke aufnehmen, reflektieren und modellhaft auch für andere Kommunen generalisieren kann.

Die beiden Untersuchungsregionen, der Düsseldorfer Stadtbezirk 5 (SB 5: Stockum, Lohausen, Kaiserswerth, Wittlaer, Angermund und Kalkum) sowie der Düsseldorfer Stadtbezirk 6 (SB 6: Lichtenbroich, Unterrath, Rath und Mörsenbroich) beherbergen gegenwärtig insgesamt 2.479 Geflüchtete und Asylsuchende in 16 Flüchtlingsunterkünften. Davon liegen vier Unterkünfte mit 659 Bewohner_innen im SB 5 und zwölf Unterkünfte mit 1820 Bewohner_innen im SB 6. Die untenstehende Grafik zeigt die Verteilung der Unterbringungen im Stadtgebiet sowie die genutzten Unterbringungsformen.

Abbildung 1: Unterkünfte für Asylsuchende und Flüchtlinge in Düsseldorf. Quelle: Landeshauptstadt Düsseldorf 2017.
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3.3 Welcome Points: Finanzierung, Zielsetzung und Förderstrukturen

Die Idee der Welcome Points basiert auf der Arbeit des Runden Tisches Asyl. Mit ihr werden in Düsseldorf in den Feldern der Jugendhilfe wie auch der Altenarbeit erprobte sozialräumliche Steuerungsmodelle auf das Feld der kommunalen Integrationspolitik übertragen. Dementsprechend hält die Landeshauptstadt in ihrem Antrag zur Finanzierung der Welcome Points fest: „Die Arbeit der Welcome Points orientiert sich an den jeweiligen sozialräumlichen Gegebenheiten“ (Vorlage 51/ 17/2016, 1).

Dabei verfolgen die Welcome-Points in erster städtischer Konzeptualisierung recht heterogene Funktionen zwischen konkreter Beratung und Unterstützung vor Ort und einem Schnittstellenmanagement zwischen lokalen und städtischen Akteur_innen und Akteur_innengruppen:

• Sie sind zentrale Anlaufstellen und Treffpunkte für Geflüchtete im jeweiligen Stadtbezirk wie auch für die „alteingesessenen Bürger_innen“.
• Sie fungieren als Anlaufstelle und Beratungspunkt für ehrenamtliche Flüchtlingshelfer_innen und sie koordinieren ehrenamtliche Aktivitäten.
• Welcome Points bieten Bürgerinformationsdienste (Telefon, Newsletter, etc.), aktive Öffentlichkeitsarbeit, Sammlung und Weiterleitung von Sachspenden, Unterstützung bei der Klärung von Bedarfen in der „Erstversorgung“.
• Sie unterstützen bei der Koordination von Aktivitäten zur Integration der Neubürger im Stadtteil und Veranstaltungen im Welcome Point.
• „Sie sind Schnittstellen zwischen dem Büro der Flüchtlingsbeauftragten der Stadt, den städtischen Fachämtern, den hauptamtlichen Trägern der Flüchtlingshilfe und den ehrenamtlichen Flüchtlingsinitiativen, die koordinieren und Hilfestellung vor Ort bieten. Auch im Falle möglicherweise entstehender Sorgen oder Bedenken der Nachbarschaft bzw. der Bürger kann situationsabhängig Hilfestellung bei der Lösungsfindung geleistet werden“ (Vorlage 51/ 17/2016, 1f.).

Das benannte Aufgabenspektrum lässt einen gewissen Spielraum zur konkreten Aufgabenimplementation zu, die sich an den örtlichen Gegebenheiten orientieren kann. Bereits auf den ersten Blick besteht hier eine Gefahr der Überlastung und der Schaffung von Doppelstrukturen mit anderen Institutionen auf städtischer Ebene wie auch mit Bundes- und Landesprogrammen und Initiativen.

Das gegenwärtig im Düsseldorfer Rat zum Beschluss vorliegende Gesamtstädtische Integrationskonzept (Stand November 2016) nimmt die Welcome Points an drei Stellen auf:

• Sie sind verortet im Handlungsfeld „Zivilgesellschaftliches Engagement“ und leisten hier einen Beitrag sozialräumliche Strukturen im Flüchtlingsbereich weiter auszubauen (Vorlage 06/ 16/2017, 21).
• Sie begleiten und stärken ehrenamtliche Arbeit (Vorlage 06/ 16/2017, 22)
• Die Welcome Points vernetzen sich untereinander. Migrant_innenorganisationen, die an einer Kooperation mit den Welcome Points interessiert sind, erhalten dort Beratung und Unterstützung (Vorlage 06/ 16/2017).

Der hier formulierte Aufgabenzuschnitt ist deutlich enger auf die Bereiche der Koordination ehrenamtlichen Engagements ausgerichtet. Eine Arbeitsgruppe der Stadtverwaltung – bestehend aus Vertreter_innen des Jugendamtes und der Flüchtlingsbeauftragten – entwickelt gegenwärtig eine präzisierte Produkt- und Aufgabenbeschreibung, um zu Kriterien der Evaluation der Arbeit der Welcome Points zu gelangen.

Deren Finanzierung ist zunächst auf drei Jahre angelegt. Drei der neun Welcome Points – so auch der Welcome Point im SB 6 – werden mit Landesmittel des Programmes „Hilfen im Städtebau für Kommunen zur Integration von Flüchtlingen“ des Ministeriums für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen finanziert (Vorlage 51/ 17/2016; MBWSV-NRW 2016). Die weiteren Welcome Points werden gegenwärtig durch Mischfinanzierungen aus Träger- und Spendenmitteln finanziert. Es ist angestrebt, die Finanzierung durch Mittel der Kommune sicherzustellen.

Die Welcome Points schließen an bereits existierende lokale Trägerstrukturen an. So ist der Welcome Point im SB 6 angeschlossen an das vom Erzbistum Köln betriebene Rather Familienzentrum, um mit dieser bereits bestehenden Struktur Synergieeffekte zu erzielen (Vorlage 51/ 17/2016). Der Welcome Point im SB 5 wird von der dort ansässigen Jugendberufshilfe betrieben. Die lokalen Trägerstrukturen erscheinen derart als weiterer zu berücksichtigender Faktor sozialräumlicher Geflüchteten- und Integrationsarbeit.

4 Integration im Sozialraum im politischen Mehrebenensystem: Eine Skizze theoretischer und forschungspraktischer Zugänge

Das Feld kommunaler Geflüchteten- und Integrationspolitik befindet sich in einer massiven Transformationsbewegung. Bereits der lokale Fokus genügt, um die Schlagzahl gegenwärtiger Entwicklungen in diesem Arbeitsfeld sichtbar zu machen: Sie umfasst in Düsseldorf, um nur die zentralen Eckpunkte zu nennen,

• die Einrichtung eines Runden Tisches Asyl (2014),
• die Einrichtung der Funktion des/der Flüchtlingsbeauftragten (2015),
• die Entwicklung eines Konzeptes zur Unterbringung und Integration von Geflüchteten (2015),
• die Einrichtung der Integration Points (2015),
• die Arbeit an einem Gesamtstädtischen Integrationskonzept (2016),
• die nun intendierte und ämterübergreifend zu implementierende Einrichtung eines Welcome Centers (Niederschrift 06/-9/2016).

Der noch nicht abgeschlossene politische und verwaltungsinterne Aktivitätsmodus spiegelt den gegenwärtigen Handlungsdruck in diesem Arbeitsfeld wieder.

Ein Teil dieser Bewegung ist der Versuch der sozialräumlichen Ausrichtung der Geflüchteten- und Integrationsarbeit, wie sie die Landeshauptstadt Düsseldorf mit der Einrichtung der Welcome Points intendiert. Die Zielrichtung und Ausgestaltung der Welcome Points ist jedoch ein noch ergebnisoffener Prozess. Zugleich erweist sich die sozialräumliche Herangehensweise als lokalspezifisch und durchaus pfadabhängig, insofern in anderen Bereichen der Düsseldorfer Sozialverwaltung bereits langjährige Expertisen mit sozialräumlichen Praktiken bestehen.

In der Zusammenschau ergeben sich aus der vorgenommene Verortung sozialräumlicher Herangehensweisen im politischen Mehrebenensystem sowie aus der flucht- und migrationsspezifischen Situationsbeschreibung in der Landeshauptstadt Düsseldorf mit dem Fokus auf die Untersuchungsregionen zunächst drei, bei der Konzeption sozialräumlicher Herangehensweisen zu berücksichtigende Faktoren und mit ihnen entsprechende forschungspraktische Konsequenzen.

4.1 „Integration vor Ort“ im politischen Mehrebenensystem: Untersuchung lokaler Netzwerkstrukturen

Im forschungspraktischen Zentrum von INTESO steht die Untersuchung lokaler Netzwerkstrukturen. Bereits die Finanzierungsstruktur dreier Welcome Points über Landesprogramme verdeutlicht, dass die Betrachtung auf sozialräumlicher Ebene nicht hinreicht, um die Erfolgsbedingungen einer sozialräumlichen Geflüchteten- und Integrationsarbeit abzumessen. Die Verteilung von Zuständigkeiten im politischen Mehrebenensystem zeigt auf, dass die sozialräumlichen Handlungsmöglichkeiten an zahlreiche externe Bedingungen und Strukturvorgaben geknüpft sind. Gesetze, Richtlinien, Programme und Akteur_innen verschiedener Ebenen des politischen Systems gestalten lokale und auch sozialräumliche Geflüchteten- und Integrationsarbeit gegenwärtig aus. Das Forschungsprojekt INTESO beobachtet diese Interaktionsbeziehungen vor Ort. Forschungspraktisch relevant werden die nicht lokalen Feldstrukturen, insofern sie die integrationsrelevanten Akteur_innenkonstellationen in den untersuchten Stadtbezirken wie auch auf gesamtstädtischer Ebene mitbestimmen. Für den weiteren Forschungsverlauf steht in Frage, welche Angelegenheiten in welchen Akteur_innenkonstellationen vor Ort gelöst werden, mit welchen Akteur_innen von anderen politischen Ebenen in welcher Dichte und zu welchen Themen Kontakte gepflegt werden und notwendig sind.

Dementsprechend wurde für die verschiedenen Befragungstypen (Expert_inneninterviews, Workshops, Focus Groups und Zukunftswerkstätten) ein netzwerkanalytisches Instrumentarium (Straus 2010; Schönhuth 2013) entwickelt, das die Situierung der Akteur_innen, ihr jeweiliges Rollenverständnis und die bearbeiteten Themen wie auch die Kontakte zu anderen Akteur_innen und Akteur_innengruppen nachzeichnet. Die Begriffe „Akteurskonstellation“ und „Interaktionsformen“ (Scharpf 2000) sind dem policy-analytischen Vokabular von Fritz Scharpf und Renate Mayntz entlehnt (Mayntz/Scharpf 1995). Mit diesem Zugang kommen auch mögliche Friktionen lokaler Netzwerkbildungen mithilfe erhobener Interaktionsorientierungen (etwa Wettbewerb vs. Kooperation) in den Blick der Forschung. Zu erwarten ist damit eine empirische Basis tatsächlicher Interaktionsbeziehungen, die Aufschlüsse über funktioniere Kommunikationsstrukturen, wie auch strukturelle Löcher in den lokalen Netzwerken liefern kann.

Neben einem netzwerk- und policy-analytischen Instrumentarium lassen sozialräumliche Zugänge Informationen über Quartierswahrnehmungen, -veränderungen und -aneignungen erwarten (Deinet 2009). Deren zivilgesellschaftlicher Fokus steht in gewissen Widerspruch zu einer administrativen Sicht, die Fragen der Steuerung und Koordination öffentlicher, privater und zivilgesellschaftlicher Akteur_innen in den Vordergrund rückt.

Die Politikwissenschaft fasst diese Form administrativ geschaffener Aushandlungssysteme im Schatten der Hierarchie unter dem Label (Local-)Governance (bspw. Heinelt 2004). Die Governance-Semantik findet zunehmend auch Eingang in die sozialräumliche Diskurslandschaft (Alisch 2015; Schubert 2015). Der Blick auf die lokalen Trägerstrukturen und die sie umgebenden Vernetzungen legt dagegen einen Anschluss an die Diskussionen über einen „Wohlfahrtsmix“ nahe, um die Pluralität von Ressourcen bei der Produktion sozialer Dienstleistungen zu erfassen (Evers 2015). Schließlich schreiben sich die hier beschriebenen Veränderungsprozesse in die breiter angelegten lokalen Kalkulationen und Handlungspraxen eines aktivierenden Sozialinvestitionsstaates ein (Dahme/Wohlfahrt 2010; Dahme/Wohlfahrt 2015, 82ff.). Diese erweiterte Perspektive ermöglicht nicht nur eine kritische Reflexion politischer Kalkulationen und Handlungspraxen; mit ihr werden die politischen Techniken der lokalen Steuerung von Migration- und Flucht auch vergleichbar mit anderen Feldern der Sozialpolitik, die sich ähnlicher Semantiken und Instrumentarien bedienen. Damit wird es nicht zuletzt möglich, Erfahrungen aus der Implementations- und Begleitforschung für das Handlungsfeld der Geflüchteten- und Integrationsarbeit zu erschließen (etwa Niedlich/Lindner/Brüsemeister 2016).

4.2 „Integration als Querschnittsaufgabe“: Untersuchung lokaler Organisationslösungen

Die föderale Verwaltungsstruktur der Bundesrepublik Deutschland ist wesentlich funktional bestimmt. Politische Ressorts entwickeln sich entlang der Linie politischer Problemwahrnehmungen und -bearbeitungen und bilden daran anschließende Funktionserfüllungen aus. Das Grundgesetz – so Martin Burgi – tut sich schwer mit Querschnittsaufgaben. Es regelt detailliert die Kompetenzverteilung von Bund und Ländern, erfasst aber keine Querschnittsaufgaben, die damit in den Händen unterschiedlicher Kompetenzträger liegen (Burgi 2016, 239). Zugleich werden gegenwärtig nicht funktionale, sondern räumlich gebundene, integrierte Problembearbeitungen in verschiedenen Feldern der Sozialpolitik implementiert. Ob daraus bereits eine Rück-Umstellung von einem funktionalen Aufgabenorganisationsmodell zu einem integrierten Gebietsorganisationsmodell (Bogumil/Jann 2005, 82) von Verwaltungen zu konstatieren ist, ist unwahrscheinlich. Vielmehr gilt es daran zu erinnern, dass die gegenwärtigen integrierten Sozialpolitiken, die auf „Synergieeffekte“, „Koordination“, „Intermediäre“ und „lokale Vernetzungen“ setzen, die funktionale Aufgabendifferenzierung voraussetzen, sich aus der Kombination funktional bestimmter Adressen zusammensetzen und organisatorische Rekonfigurationen vornehmen (Bommes/Tacke 2011, 28).

Eine sozialräumliche Integrationssteuerung schreibt sich in einen kommunalen administrativen Apparat mit sehr spezifischen organisationalen Entwicklungspfaden und Zuständigkeitsverteilungen ein. Diese Zuständigkeitsverteilung umfasst die für Integrationsaufgaben zuständigen Ressorts, die Funktion des/der Flüchtlingsbeauftragten, die Anbindung der Kommunalen Integrationszentren (in NRW) und weitere lokalpolitische Arrangements, die es im Forschungsverlauf zu identifizieren und in ihrer Genese zu beschreiben gilt. Zudem existiert ein Spannungsverhältnis von ordnungspolitischer Migrationskontrolle und sozialstaatlichen Integrationsbestrebungen, dass sich zumeist in lokalen Ressortzuschnitten zwischen kommunalen Ausländeramt und Ämtern für Soziales und Integration wiederspiegelt (Schamann 2017, 101).

Neben der Differenzierung der kommunalen Aufgaben in Auftragsangelegenheiten und Selbstverwaltungsangelegenheiten bietet sich zur systematischen Betrachtung gegenwärtiger Integrationsbemühungen an, verschiedene Organisationslösungen zur Problembearbeitung zu identifizieren. Reichwein und Vogel (2004, 69) skizzieren eine idealtypische Systematik solcher Organisationslösungen:

Tabelle 2: Organisationslösungen kommunaler Integrationspolitik. Quelle: Eigene Darstellung nach Reichwein/Vogel 2004.
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Durch eine dichte Beschreibung lokalpolitischer Strukturen der Geflüchteten- und Integrationsarbeit ist zu überprüfen, in wie weit diese Typisierung empirisch belegbar ist oder ob sich auch weitere Organisationslösungen abzeichnen und wie diese auf sozialräumliche Handlungspraxen wirken.

4.3 „Handlungsfelder“ sozialräumlicher Geflüchteten- und Integrationsarbeit: Untersuchung der thematischen Struktur und Transformation lokaler Integrationsarbeit

Die Diversifikation lokaler Geflüchteten- und Integrationsaufgaben schlägt sich nicht zuletzt in der sehr breit gestreuten Bestimmung von Handlungsfeldern nieder. Die Handlungsfelder geben Aufschluss über die thematische Struktur lokaler Integrationsdiskurse und präfigurieren administrative Handlungspraxen.

Als zentrale Akteurin der Verwaltungsmodernisierung und Etablierung der relativ standardisierten Semantik eines „kommunalen Integrationsmanagements“ (Reichwein 2009) mit seinen zentralen Komponenten „Integrations- bzw. Diversitätspotentiale“, „interkulturelle Öffnungen“, „Monitoring und Controlling“ unterstützte die KGSt die Kommunen bei der Entwicklung kommunaler Integrationsstrategien. Sie identifiziert Handlungsfelder zur Ausgestaltung kommunaler Integrationspolitiken (KGSt 2005). Die kommunalen Integrationskonzepte orientieren sich häufig an der thematischen Struktur dieser Gestaltungsvorschläge, wenn auch unterschiedliche Schwerpunktsetzungen erfolgen. Das Gesamtstädtische Integrationskonzept der Landeshauptstadt Düsseldorf etwa fokussiert sich auf die Bereiche Bildung (Elementarbereich, Schule, Erwachsenenbildung, Schule und Beruf), Jugend und Familie (Gesundheit, Sport), Stadtentwicklung (Wohnen), Interkulturelle Öffnung der Verwaltung, interreligiöser Dialog und Kultur (Landeshauptstadt Düsseldorf 2013, 10ff.). Eine vom Bundesverband für Wohnen und Stadtentwicklung (vHv) durchgeführte Dokumentenanalyse untersucht die Integrationskonzepte in 21 deutschen Großstädten und zeigt folgende thematische Struktur auf:

Abbildung 2: Häufigkeit von Handlungsfeldern in Kommunalen Integrationskonzepten. Quelle: Krüger 2016, 4.
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Mit der migrations- und integrationspolitischen Lageänderung ist auch eine Verschiebung dieser thematischen Struktur zu beobachten. Der in den frühen Integrationskonzepten teilweise stark fokussierte Bereich Interkulturelle Öffnung der Verwaltung (Landeshauptstadt München 2008) richtet vornehmlich die Perspektive auf verwaltungsinterne Entwicklungen. Integrationskonzepte neueren Datums führen diese Aufgabe weiterhin mit, rücken aber die gesellschaftlichen Themen Wohnen, Arbeitsmarkt, Bildung und nicht zuletzt Sicherheit zunehmend in den Fokus (Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales Berlin 2016).

Forschungsheuristisch halten wir es zunächst für plausibel die lokalen Kommunikationen mit den weit abgesteckten Feldern

• Wohnen und Unterbringung
• Schule und Bildung
• Arbeitsmarkt und Qualifizierung
• und zivilgesellschaftliches Engagement

zu beobachten und entsprechend zuzuordnen (so auch das ILS 2016). Die Passgenauigkeit dieser Auswertungskategorien wird sich bei der Durchführung der verschiedenen Befragungsformate erweisen. Beobachten lässt sich mit dieser Forschungsheuristik die Transformation von Themenschwerpunkten und das Aufkommen neuer Themen.

5 Fazit

(1) Lokale Netzwerke im politischen Mehrebenensystem (2) mit dem Fokus auf die lokalpolitischen Strukturen und Organisationslösungen sowie (3) die thematische Struktur lokaler Aktivitäten ergeben in einem ersten Anlauf die untersuchungsrelevanten Größen einer sozialräumlich ausgerichteten Geflüchteten- und Integrationsarbeit. Im Untersuchungsverlauf gilt es weitere Komponenten zu identifizieren, deren Ausprägung und Varianzmöglichkeiten zu umreißen, um davon ausgehend ein generalisierbares Modell sozialräumlicher Geflüchteten- und Integrationsarbeit zu entwickeln.

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Fussnoten

[1] Das Projekt „INTESO – Integration im Sozialraum: Lokale Konzepte zur Vernetzung und Steuerung zivilgesellschaftlicher und institutioneller Ressourcen in der Arbeit mit Flüchtlingen“ ist seit 2016 am Fachbereich Sozial- und Kulturwissenschaften der Hochschule Düsseldorf angesiedelt. Weitere Informationen unter: https://soz-kult.hs-duesseldorf.de/forschung/forschungsaktivitaeten/forschungsprojekte/inteso/aktuelles

[2] Die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) etwa unterhält eine Best-Practice- Datenbank zum „Kommunalen Flüchtlingsmanagement“, die gegenwärtig 145 lokale Projekte aus verschiedenen Bundesländern führt: https://www.kgst.de/online-katalog-fluechtlingsmanagement [01.03.2017]. Vgl. aktuell etwa auch eine Veröffentlichung des Deutschen Vereins: Hartwig/Kroneberg 2016.

[3] Mit dieser zeitlichen Abfolge erklärt sich auch die hier durchweg gebündelte Rede von Flucht- und Integrationspolitik bzw. -arbeit.

[4] Die im Folgenden angeführten Niederschriften, Vorlagen und Sachberichte sind allesamt unter dem Ratsinformationssystem der Landeshauptstadt Düsseldorf abrufbar: https://www.duesseldorf.de/rat/ratsinfo.html.

Zitiervorschlag

Schlee, Thorsten und Katja Jepkens (2017): Sozialräumliche Geflüchteten- und Integrationsarbeit im politischen Mehrebenensystem – Konzeptionelle Überlegungen aus dem Projekt INTESO. In: sozialraum.de (9) Ausgabe 1/2017. URL: https://www.sozialraum.de/sozialraeumliche-gefluechteten-und-integrationsarbeit-im-politischen-mehrebenensystem.php, Datum des Zugriffs: 21.12.2024